DESCENTRALIZACIÓN: ENTRE EL GASTO SOCIAL Y EL SERVICIO DE LA DEUDA. EL CASO DE TUNJA

Por
SIERVO TULIO DELGADO RUIZ
PEDRO PABLO SALAS HERNÁNDEZ

Resumen. 

En el escrito se analizan las implicaciones que tiene el endeudamiento público sobre la autonomía de la política de gasto, en particular el gasto social, tomando como caso de estudio el municipio de Tunja, donde se evidencian los resultados propios de la aplicación del modelo descentralizador Neoclásico, que trasfirió las responsabilidades de gasto a los gobiernos locales, pero no les otorgó fuentes de recursos para la financiación de las mismas, dejándolos a merced de las condiciones impuestas por los mercados, en especial el financiero, que se erige como el nuevo proveedor de recursos para los entes territoriales, con las implicaciones económicas y sociales que ello acarrea. Inicialmente se presentan algunas ideas sobre los postulados teóricos que orientan el proceso de descentralización, vistos desde la mirada crítica de la heterodoxia, para pasar luego a revisar el actual panorama del endeudamiento público territorial en Colombia y, en un tercer acápite, revisar el caso de Tunja frente al comportamiento reciente del endeudamiento y el sacrifico de recursos que ello amerita, frente a los requerimientos sociales que presenta la comunidad capitalina, como evidencia de los resultados de la aplicación del modelo teórico previamente enunciado. Finalmente, el escrito se cierra con la presentación de algunas conclusiones.

1. La relación descentralización y deuda pública: una breve revisión conceptual.

En primera instancia es importante comprender lo que implica el proceso de descentralización, que sí bien es cierto promueve la participación en la toma de decisiones a nivel local, también lo es que trae grandes implicaciones.

La finalidad de la descentralización es acercar la oferta a la demanda, desde una lógica de mercado, al delegar a lo local el suministro de bienes bajo la lógica de competencia.

Así, desde la teoría Neoclásica se distinguen tres tipos de descentralización.1 

 1. Ésta clasificación se hace con base en los planteamiento de César Giraldo (2009), la cual corresponde al análisis de la descentralización a la luz del modelo Neoclásico actual, pero analizado desde la visión de la heterodoxia.

La descentralización administrativa, que surge cuando se trasladan funciones y puede darse en dos casos: cuando pasan del nivel central nacional al descentralizado (establecimientos públicos, por ej.), o cuando se trasladan del nivel nacional al territorial. Sin embargo, tal traspaso de funciones (gasto) debe tener implicaciones fiscales (ingresos).

La descentralización política, que tiene un carácter vertical al trasladar ciertas responsabilidades políticas a los entes territoriales, responsabilidades que también implican recursos hacia los niveles subnacionales, alcanzando su máximo avance con la elección popular y directa de los gobernantes locales.

Y la descentralización fiscal, que indica la transferencia de un porcentaje de los recursos que recauda el gobierno nacional a los entes territoriales para poder financiar las funciones que se trasladan por la descentralización política y administrativa.

El modelo descentralizador fue introducido en Colombia a mediados de los años 80 y fue profundizado con la Constitución de 1991, donde se desarrolla a fondo con el fin de introducir criterios de mercado a la provisión de bienes públicos (Giraldo, 2009: p. 139). Así, los agentes cuando eligen donde ubicarse expresan sus preferencias al comparar lo que les brinda la localidad frente al precio en impuestos de tales beneficios, tal y como lo hacen en el mercado de bienes privados (Wiesner, 1992: p. 52), de manera que “las ciudades menos competitivas expulsarán recursos productivos y las competitivas los atraerán” (Giraldo, 2009; p. 139).

Por esta razón, un criterio que justifica la descentralización es la subsidiariedad la cual indica que “la provisión de los bienes debe corresponder al nivel inferior que pueda proveerlo y financiarlo, de manera que la mayor cercanía ente la oferta y la demanda de bienes públicos, más la movilidad de los factores de producción, lleva a una asignación óptima” (Op. Cit. p. 140).

Sin embargo, al revisar históricamente la descentralización en Colombia, según Giraldo, se identifican dos fases: la de los años ochenta, cuando se inicia su aplicación, durante la cual se cedieron responsabilidades, competencias y recursos a los gobiernos locales, sobre todo en áreas sociales, manteniendo el recaudo el nivel central y transfiriendo a las regiones parte del mismo. La otra fase, es la actual, y constituye una recentralización, ya que “de una parte se recentralizan los instrumentos financieros mediante controles al endeudamiento territorial y la destinación de las transferencias a los gobiernos subnacionales y, de otra parte, se recentraliza el gasto social a través de programas administrados por el ejecutivo nacional” (Op- Cit. p. 144).

De tal manera que los gobiernos locales, ante responsabilidades de gasto cada vez más elevadas y un recaudo tributario casi inflexible, pues los impuestos de mayor eficiencia desde el recaudo son de orcen nacional (renta, IVA, transacciones financieras, patrimonio), quedan con una baja capacidad de generar recursos propios, ante lo cual surge el endeudamiento como la fuente más conveniente para obtención de recursos, erigiéndose el sector financiero como el nuevo financiador de las gestión pública local, con las implicaciones que ello trae para la autonomía territorial. En esa lógica, el Ministerio de Hacienda no gira los recursos que requieren los entes territoriales, pero si les da el aval para que puedan acudir a las entidades financieras, generalmente privadas, en busca de recursos de crédito.

Este esquema obedece a que el gobierno central debe concentrar las finanzas nacionales en el pago de la deuda, interna y externa, por lo cual debe descentralizar los gastos mas no los ingresos, pues éstos deben quedar en el nivel central para dar cumplimiento a los compromisos financieros. En consecuencia, los requerimientos de las comunidades locales no logran ser cubiertas por las transferencias que gira la nación y “se presenta un divorcio entre las necesidades locales y los recursos locales, de manera que no se hace transparente el proceso de elección pública en cuanto a que las decisiones locales no reflejan el costo de adoptarlas” (Op. Cit. p.145), entre ellas, los niveles y destino de la deuda pública.

Debido a la baja capacidad tributaria que caracteriza a la mayoría de municipios de país, frente a las responsabilidades de gasto que deben afrontar, los gobiernos territoriales “…recurrieron al endeudamiento para satisfacer las demandas, aprovechando la autonomía regional, y dado que la descentralización coincidió con las reformas del Consenso de Washington, entre las cuales estaba la liberalización financiera, se generó un boon de crédito disponible para los gobiernos locales que estaban sedientos de crédito.” (Op.Cit p. 146).

En este contexto, el Neoclasisismo concibe la descentralización como parte del proceso de globalización, con el fin de favorecer la libre movilidad del capital internacional e incentivar las demandas sociales, en especial las dirigidas a los gobiernos locales, los cuales, al no disponer de los recursos propios suficientes, deben acudir a un mercado financiero ávido de colocar recursos a tasas de interés elevadas, que son respaldados por ingresos tributarios territoriales, que al ser pignorados limitan la actuación pública en vigencias futuras. Al desaparecer la regulación y existir absoluta libertad en los mercados financieros, el endeudamiento permite la renta especulativa a partir de la captura de los ingresos públicos.

2. Una visión panorámica de la deuda pública territorial.

Al cierre del año fiscal 2011, que es el último consolidado existente, la deuda pública de las entidades territoriales en Colombia alcanzó los $27,77 billones (4,5% del PIB), superior en $2,59 billones al saldo existente para el 2010. Este crecimiento se distribuye en $1,27 billones para las entidades descentralizadas, $614 mil millones para los departamentos, $395 mil millones para los municipios no capitales y $318 mil millones para las capitales. (Contraloría, 2012: p. 111). El monto de la deuda pública territorial resulta modesto si se le compara con el saldo de la deuda pública total, que llegó a $268,3 billones al finalizar 2011

En este último periodo de análisis, a nivel territorial, la deuda de los gobiernos centrales creció el 18%, en tanto que las entidades descentralizadas lo hicieron un 7,1%. Además, los gobiernos de los municipios no capitales aumentaron su deuda en un 27,9%, mientras que las capitales lo hicieron en un 9%. (Op. Cit. p. 113).

El crecimiento de la deuda pública territorial, en parte obedece a los cambios introducidos por el ley 795 de 2003, que flexibilizó un poco el control a la misma si se le compara con la ley 358 de 1997, al establecer el requisito de autorización por parte del Ministerio de Hacienda, solo cuando el ente territorial presente indicadores de solvencia y/o sostenibilidad superiores al 60% y 80%, respectivamente, lo que facilitó que muchos de ellos pudieran acceder a recursos de crédito.

A nivel general, según la Contraloría, “en términos del PIB, la disminución tendencial del saldo de la deuda territorial fue la constante desde 1990 hasta 2006, año a partir del cual se estabilizó en alrededor del 4,44%. Claro está que la mayor parte de ese esfuerzo de ajuste fiscal recayó sobre las entidades descentralizadas, en cuyo caso el saldo disminuyó del 8,0% del PIB en 1990 al 3,0% del PIB en 2011. El aporte al ajuste, por parte de los gobiernos centrales, se concentró entre 2001 y 2008, cuando al amparo del nuevo marco normativo esas entidades solucionaron la llamada crisis de sobreendeudamiento llevando los saldos de la deuda desde el 2,79% del PIB hasta el 1,32% del PIB, cifra ésta alrededor de la cual han oscilado desde entonces.” (Op. Cit. p. 115). Al revisar la fuente de financiamiento, el comportamiento de la deuda pública territorial distingue tres periodos: el primero, entre 1990 y 1997, caracterizado por la sustitución de endeudamiento externo por interno, al punto de que las participaciones de cada uno de esos tipos de deuda dentro del PIB se trocaron, coincidiendo con la crisis de sobreendeudamiento territorial; el segundo, de 1998 a 2006, identificado por la tendencia decreciente de la deuda territorial, ocasionada por la disminución de la deuda interna, que cayó desde niveles cercanos al 6,0% del PIB hasta cerca de la mitad de ese nivel (3,1%), mientras que la deuda externa se estabilizó; y el tercer periodo, vigente desde 2007, se caracteriza por la estabilización de ambos tipos de endeudamiento.

Frente al total de la deuda pública interna, la territorial no alcanza el 10% (9,8% para 2011), y el incremento que tuvo para el año 2011 se debió al incremento de la deuda de los gobiernos centrales por $1,02 billones, en tanto que las entidades descentralizadas redujeron su saldo en $95 mil millones.

El endeudamiento de las capitales, al cierre del 2011, estuvo marcado por la prevalencia de las principales ciudades, que congregan la mayor capacidad financiera; sin embargo, a nivel general, se puede afirmar que su comportamiento frente a la deuda ha sido estable, salvo casos puntuales como Tunja, Montería, Bucaramanga o San Jsé del Guaviare. Los datos consolidados al respecto son (Op. Cit. p. 128):

3. Tunja: Los compromisos financieros desplazan los compromisos sociales.

Como se planteó anteriormente, la descentralización trasladó una serie de responsabilidades a los gobiernos locales, los cuales enfrentan crecientes requerimientos de las comunidades, especialmente de las más pobres. Ante ello, para el caso específico de Tunja, surgen dos interrogantes: ¿Son suficientes los recursos que se invierten en lo social en Tunja? y, si no lo son, ¿Cuáles son las posibles causas que impiden que exista una adecuada financiación de los programas sociales en Tunja?. Para responder a estas dos inquietudes, se hace una presentación general de población con necesidades de atención (población vulnerable) por parte del gobierno local, teniendo en cuenta las principales fuentes de financiación del municipio, así como los componentes del gasto, en particular funcionamiento y pago de deuda, para explicar desde allí una de las posibles causas de la desfinanciación de los programas sociales en la ciudad.

Nota: Espere segunda parte