Tunja, diciembre de 2014
Honorables Concejales
CONCEJO
MUNICIPAL DE TUNJA
Ciudad
Ref.: Ponencia de bancada al proyecto de
acuerdo 046 de 2014 “POR MEDIO DEL CUAL SE CONCEDEN UNAS FACULTADES Y AUTORIZA
AL ALCALDE PARA CONTRATAR Y REALIZAR UNAS OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO”
Conforme al parágrafo quinto del artículo 134
de acuerdo 037 de 2008 o Reglamento Interno del Concejo Municipal de Tunja, por
medio del presente escrito presento ponencia de bancada al proyecto de acuerdo
046 de 2014 “Por medio del cual se conceden unas facultades y autoriza al
alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público”.
Es claro que el Honorable Concejo Municipal
de Tunja tiene las facultades y el deber de dar trámite y posible aprobación a
los proyectos de acuerdo que sean presentados por la administración y que
versan sobre autorizaciones para contratar conforme a lo dispuesto en el
artículo 313 de la Constitución Política, la ley 80 de 1993, el artículo 32 de
la ley 136 de 1994, la ley 1474 de 2011 y la ley 1551 de 2012.
La celebración de un contrato de empréstito
reviste de una gran importancia, su análisis debe hacerse de forma
pormenorizado y minuciosa, no solo deben tenerse en cuenta los factores comunes
y generales a este tipo de iniciativas, prueba de ello es que el artículo 32 de
la ley 136 de 1994 modificado por el artículo 18 de la ley 1551 de 2012,
establece la necesidad de una autorización especial para cada contrato, así las
cosas desde el aspecto normativo se incita al especial estudio. Resaltar que al
hacer un estudio de este tipo de iniciativas, no corresponde a una
coadministración, por el contrario lo que se busca es establecer la
conveniencia del mismo y la correlación que se debe tener con las políticas
administrativas vigentes.
Como se infiere de lo descrito hasta ahora
este Concejo es competente para conocer del proyecto de acuerdo radicado y debe
entrar a discutirse, no solo la pertinencia del mismo, sino su sustentación y
adecuada presentación ante esta corporación.
Para presentar la presente ponencia se hará
un recuento histórico, un análisis de la estructura, sustentación y propuesta
de la iniciativa presentada y finalmente se hará una análisis de la
conveniencia del mismo, lo anterior, como se menciono, busca poner en conocimiento
de los cabildantes una perspectiva de la iniciativa a fin de poder hacer un
estudio mayor y que la decisión que se tome haya previsto todos los puntos
posibles.
Cabe a esta altura recordar que la
administración 2004-2007 y la administración 2008-2011 celebraron cada una
contratos de empréstito, la primera por doce mil millones de pesos ($
12.000.000.000) y la segunda por treinta y cinco mil millones de pesos ($
35.000.000.000), créditos que fueron refinanciados y unificados por la presente
administración. De lo anterior se infiere que Tunja tiene aún una deuda de treinta y seis mil millones de pesos ($
36.000.000.000), obviamente el cálculo no tiene en cuenta los intereses del
crédito. Estos empréstitos fueron solicitados para adelantar obras de último minuto,
como se pretende hacer en este entonces, debe recordarse que las
administraciones pasadas solicitaron y contrataron prestamos en sus últimos
años de administración, para obras que se realizaron en los últimos meses de
sus periodos, que se terminaron en la administración siguiente o que incluso no
se terminaron.
De igual manera debe recordarse que del
ultimo crédito, la administración municipal recibió un cercano a los diez y
siete mil millones de pesos ($ 17.000.000.000) dineros fruto de la liberación
de recursos que se dio por órdenes judiciales, debido a la mala planeación de
los proyectos que se pretendían financiar, de ello se infiere que la
administración municipal recibió recursos libres, pues al no poderse ejecutar
en los proyectos para los cuales estaban destinados, se podía cambiar de
destinación, como efectivamente ocurrió.
Cabe señalar que los créditos que fueron
contratados en las administraciones pasadas, dejaron pignorados los impuestos
de industria y comercio, predial y sobretasa a la gasolina, por ello surge la
inquietud sobre que renta o bien del municipio va a ser pignorado o dejado como
garantía para este nuevo contrato. Al tocar el tema de los impuestos que fueron
pignorados, debe apuntarse que los mismos han tenido un incremento en los
últimos años, mayor al esperado al momento de pignorarse y con los cuales se
esperaba fuese suficiente para la financiación de los proyectos de la
administración municipal, más aun cuando para el momento de la discusión del
plan de desarrollo no se tenía en cuenta tales incrementos.
Ilustración 1 comportamiento de pago-impuestos
Para empezar con el estudio de la propuesta
presentada en el proyecto de acuerdo 046 de 2014, se iniciara por el tema de la
pignoración. Carece la iniciativa puesta a discusión de una clara exposición de
aquellas rentas o bienes que se pretenden entregar en garantía para el contrato
de empréstito, dejando en el artículo segundo del proyecto presentado una
extensa facultad para negociar este ítem tan importante. Como se venía
mencionando, los principales ingresos de libre destinación del municipio de
Tunja, impuesto predial, industria y comercia y sobre tasa a la gasolina, se
encuentran actualmente pignorados, generando un importante interrogante que
debe ser valorado por esta corporación, ¿Que se va a entregar como garantía
para este crédito? Claramente al momento de la presentación de la iniciativa se
desconoce este punto, no aparece en la sustentación, en el texto normativo como
tal o en los anexos que sustentan la iniciativa, ¿Cómo puede entonces la
corporación analizar el impacto en las finanzas públicas si se desconoce lo que
se va a pignorar? Pareciera poco importante este aspecto, pero debe tenerse en
cuenta que las administraciones futuras y la ciudad deben conocer muy bien que
se esta entregando como garantía y no puede esta corporación aprobar a ciegas,
como no lo hace ninguna entidad del orden público o privado, una facultad para
poder comprometer garantías, desconociendo que se va a entregar efectivamente.
No puede argumentarse que esta es una
exigencia poco razonable o que aún es desconocida por la administración, debe
saberse, conforme a la correcta planeación financiera y administrativa, que
renta se va entregar en garantía, tal y como sucedió en los empréstitos pasados
que, aunque desastrosos, establecían desde el momento de su aprobación,
aquellas rentas que se necesitaban para respaldar el endeudamiento solicitado,
resulta poco entendible que no se presente con el proyecto de acuerdo esta
propuesta y se dé a conocer este importante punto para la discusión de la
iniciativa normativa.
Una vez revisado y analizados los documentos
que fueron presentados junto con la iniciativa, se denota la ausencia de una
sustentación técnica y financiera del tema vías. La iniciativa que esta en
estudio requiere, según el texto normativo, la suma de cinco mil trescientos
cincuenta millones de pesos ($ 5.350.000.000) para adecuación y mantenimiento
de vías, pero en el texto de los documentos que acompañan el proyecto de
acuerdo no aparece un sustento claro que permita estima el costo unitario de
las obras, la forma de inversión de esos dineros, el costo sobre el que se
calculó el arreglo y el costo pormenorizado de las obras a realizarse, pero
debe señalarse que esto tiene una causa, se desconoce a estas alturas que vías
o tramos viales van a ser intervenidos, que tipo de arreglos o mantenimientos
se le van a ser, pues si bien es cierto, como se señala, hay muchas vías por
arreglarse y deben priorizarse las necesidades, si debe establecerse cuales son
esos arreglos o mantenimiento que se sanearan con los dineros que se pretenden
pedir.
Ilustración
2 recursos aun sin ejecutar en vías –del crédito anterior
Debe esta corporación conocer claramente que
vías van a ser arregladas o fruto de mantenimiento, de otra manera resulta poco
lógico aprobar un endeudamiento sin tener clara la forma de inversión de los
recursos, la ejecución de los mismos en el tema de vía debe tener desde ya una
priorización, de otra forma resulta inaceptable poder aceptar y autorizar un
endeudamiento en el que se desconoce la forma de ejecución real, carecería de
todo sentido, que esta corporación pudiese determinar la concesión de
facultades para contratar un empréstito, teniendo como referencia un ítem tan
general como arreglo de vías, ¿pero cuáles vías?.
Ahora bien, trayendo a colación la relación
que el presente proyecto de acuerdo debe guardar con el plan de desarrollo, se
puede decir que una vez revisado el acuerdo 05 de 2012, en especial los
artículo 50 a 59, correspondientes al acápite de financiación del plan de
desarrollo, no puede encontrarse que se haya estimado o planeado e algún
momento recurrir a crédito alguno, no se deja dentro del texto normativo
aprobado alguna precisión sobre la necesidad del crédito solicitado o se abre
puerta alguna que permita evaluar esta posibilidad.
La no relación de la presente iniciativa normativa
con el plan de desarrollo aprobado en el acuerdo 005 de 2012, refleja una
posible falencia en la planeación y proyección de dicha norma, allí se
contempló específicamente la financiación con ingresos tributarios, se hizo un
análisis del crecimiento en el pago de impuestos que se viene presentando en la
ciudad y, conforme a ellos, se estableció el valor del mencionado plan de
desarrollo, no se contempló en su momento, y no puede darse cabida ahora, a un
endeudamiento mayor para el municipio de Tunja.
El acuerdo 05 de 2012 es una norma que debe
orientar las políticas y las decisiones de la administración y del Concejo de
Tunja en el periodo 2012-2015, pues es en ese documento donde se consagraron
las obras y los mecanismos para que, como su nombre lo indica, se logre un
desarrollo en la ciudad en ese periodo. Es entonces esa norma la legitimación y
legalización del proyecto de gobierno por el que los electores manifestaron su
respaldo, por ello debe ser claro, realizable y, como se dijo y se pidió en su
momento, debe pode ser evaluable, exigió de la administración un compromiso
real de planeación y esfuerzo en su elaboración, exposición y aprobación,
resultando improcedente que esta corporación apruebe actuaciones que se
encuentren fuera de él, más cuando lo que se propone es aprobar fuentes de
financiación distintas a las que se evaluaron y consagraron, sin que se establezca en la exposición de motivos
un estudio, si quiera sumario, de las fallas o los motivos por los cuales no
resultaron viables o no funcionaron los que inicialmente se habían establecido.
Resulta procedente recordar en este punto de
análisis la existencia y vigencia de la normatividad relacionada con la
reglamentación de autorizaciones, esta corporación expidió el acuerdo 03 de
2013, norma mediante la cual el Concejo estableció las reglas para la
presentación de iniciativas relacionadas con la solicitud de autorizaciones
especiales, entre ellas la del empréstito y la cual se encuentra actualmente
vigente debido a que no ha sido expedida norma sustitutiva, modificatoria
y a que no se estableció vigencia para
las disposiciones allí consagradas sobre el tema. El artículo cuarto del
acuerdo mencionado establece una serie de documentos anexos que deben acompañar
la iniciativa, documentos que resultan necesarios para poder hacer un análisis
a fondo de la misma. Cuando se comparan los documentos solicitados en el
acuerdo 03 de 2013 y los presentados se observa la falta de los siguientes:
- Certificación de
capacidad de endeudamiento del municipio, expedido por la Contraloría
Municipal. (Numeral 1 del artículo cuarto del acuerdo 03 de 2013)
- Estudio técnico
del endeudamiento actual. (Numeral 2 del artículo cuarto del acuerdo 03 de
2013)
- Destino de los
recursos y las rentas que se pignoran para garantizar el crédito
proyectado. (Numeral 4 del artículo cuarto del acuerdo 03 de 2013)
- Aprobación del
CONFIS municipal. (Numeral 6 del artículo cuarto del acuerdo 03 de 2013)
Estos documentos resultan de necesaria
importancia para adelantar el estudio de la iniciativa presentada, además son
exigencia de una norma anterior que reglamento, en uso de las atribuciones
conferidas en el Constitución y en la ley 136, cumpliendo los deberes allí
establecidos, los anexos necesarios para presentar iniciativas relacionadas con
autorizaciones especiales. Al revisarse el proyecto de acuerdo en estudio puede
verse la carencia de los documentos relacionados anteriormente, importantes,
para esta bancada, a la hora de poder viabilizar o no la iniciativa presentada,
pues es necesario que a la hora de endeudar la ciudad se conozca, por lo menos
de forma básica, la opinión del ente de control fiscal municipal, un análisis
serio y profundo de la deuda actual, los recursos que se pignoran y que la
iniciativa misma corresponda con la política fiscal del municipio.
La Contraloría municipal, ente de control
fiscal, permite, dentro de sus funciones de vigilancia de los recursos
públicos, una mirada técnica que oriente a esta corporación en el tema de
endeudamiento del municipio, por ello, en su momento, se aprobó la necesidad de
que este documento de certificación, acompañara la iniciativa de solicitud de
autorización para endeudar el municipio de Tunja, sería un documento que diera
luces sobre el estado actual de endeudamiento del municipio y sobre la
capacidad que tiene el mismo. Continuando con lo anterior el estudio técnico de
endeudamiento actual podría brindar, como debe hacerlo, mayor claridad sobre la
situación en la que se encuentra el municipio, los pagos que se han realizado a
anteriores créditos, lo que falta por pagar y la situación en la que se esta
poniendo al municipio al permitir un nuevo empréstito. Finalmente, la
certificación de todos aquellos que están involucrados en la administración
financiera, de que los proyectos están contemplados dentro de ella y que
obedecen a necesidades y prioridades establecidas.
El acuerdo 03 de 2013 es claro en precisar
que reglamenta las situaciones especiales de autorización para contratar, una
norma no solo obligatoria para la administración municipal, sino para esta
corporación a la hora de estudiar este tipo de iniciativas, de ello puede
inferirse, básicamente, que de no presentarse la solicitud de autorización con
el pleno cumplimiento de los requisitos, el acto administrativo expedido
estaría viciado de nulidad, por falencias en su presentación y trámite,
generando, desde su misma promulgación, nulidad en todos los actos posteriores
que se sustenten en él. Pongo de esta forma en conocimiento de la corporación
este aspecto del orden jurídico, a fin de que sea evaluado en el momento de
aprobar o no esta iniciativa.
Revisado y expuesto lo anterior resulta
necesario precisar que estudiar y solicitar el cumplimiento de los requisitos
mínimos de aprobación de este tipo de iniciativas no es, en forma alguna, una
coadministración, no busca una oposición al desarrollo del municipio y tampoco
tiene por objeto estancar los planes de la administración, se busca claridad en
las razones que sustentan que antes no se hubiese mencionado la necesidad de un
crédito y hoy recibamos esta iniciativa de autorización, si existe una falla en
la planeación original del plan de desarrollo, si los recaudos tributarios,
fuente que se consagro para el financiamiento del mismo, han disminuido o se
han visto afectados en forma alguna que requieren de un soporte para la
ejecución de las políticas y las obras consagradas.
Resulta prudente que esta corporación analice
el endeudamiento que se esta proponiendo más allá de las cifras, con ello
quiero decir que se debe establecer si, con la deuda actual que tiene el
municipio de Tunja, es viable endeudar más al municipio, si no resulta mucho
mejor pagar las deudas que se tiene adquiridas con anterioridad a fin de poder
establecer un nuevo crédito, que tan comprometidas y limitadas quedan las
administraciones futuras y sus planes de gobierno, pero más aún es la
invitación a la corporación a evaluar, que ha pasado con el plan de desarrollo,
porque se habló en el momento de su planteamiento de la financiación únicamente
con recursos tributarios, pues es de recordar que, como ya lo he mencionado,
fue la fuente propuesta por la administración para la consecución de los
proyectos planteados.
Ilustración
3 porcentaje ejecución recursos infraestructura 2014
El contrato de empréstito reviste una forma
de consecución de recursos, pero debe observarse, al momento de su aprobación o
viabilización, que también tiene un carácter de afectación al futuro, implica
comprometer recursos próximos y limitar la actividad que se puede o que se
pretenda desarrollar en otras administraciones, también implica entregar en
garantía una renta municipal, que aunque no se pierden por la vigencia del
crédito, implica la reserva sobre los mismos.
La carencia en un real sentido con el plan de
desarrollo, las falencias presentadas en la claridad de los proyectos, la
ausencia de proyectos presentados con precisión que sustenten la autorización,
la falencia que se refleja en la ausencia de la garantía que se pretende
entregar, el no apego a las condiciones establecidas en la reglamentación de
contratación vigente del municipio, además de la existencia de una deuda
actual, entre otras, son suficientes, para que este proyecto de acuerdo se
catalogue como inconveniente para la ciudad, a consideración de esta bancada.
Por todo lo anterior presento PONENCIA DE
BANCADA NEGATIVA al proyecto de acuerdo 046 de 2014 “Por medio del cual se
conceden unas facultades y autoriza al alcalde para contratar y realizar unas
operaciones de crédito publico” y solicito a los Honorables Concejales archivar
el mencionado proyecto de acuerdo debido a lo expresado en este escrito y con
el fin de que se subsanen las deficiencias anotadas.
Agradezco de antemano su atención.
Cordialmente
Pedro Pablo Salas Hernández
Concejal Vocero bancada Polo Democrático
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