Este es un debate, que recoge elementos de un
tema tributario, ante la insistencia del
Alcalde de Tunja, de radicar un Proyecto de acuerdo por segunda vez, para darle
unas exenciones tributarias a algún tipo de empresariado que llegue a la
ciudad, y algunos que ya están, y que en las dos ocasiones el presidente del
concejo me asigna como ponente, por lo cual considero de importancia subir los
argumentos en su integralidad, para que quienes quieran profundizar en los
temas de la tributación, encuentren una de las entradas de un debate más de
fondo que puede responder a la pregunta ¿Cuál es el modelo de desarrollo que
preferimos los tunjanos,? ¿Quienes pagan los impuestos?¿los habitantes de Villa
de Leyva son enemigos del desarrollo porque impidieron que almacenes Éxito
incursionara en el perímetro urbano de ese municipio? ¿Por qué tomaron esa decisión?
es una de las elecciones sociales de los modelos de desarrollo, los que dan
todas las garantías al capital u otros que optan por los equilibrios, y las
responsabilidades compartidas, especialmente de quienes tienen la mayor
posibilidad de concurrir a financiar los gastos del Estado.
En primer lugar, debe analizarse lo
correspondiente a la competencia que tiene este Concejo para conocer y decidir sobre el asunto del Proyecto de acuerdo de la referencia. conforme al artículo 313 de la C. P. que
en su numeral 4 establece lo siguiente: “Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los
gastos locales.”. Por lo
que, desde el punto de vista constitucional, tiene la potestad el Concejo de Tunja
de aprobar disposiciones sobre el tema tributario, beneficios en el pago de los
mismos y la aprobación o no de los impuestos y contribuciones que se cobran de
parte de la administración municipal, según lo determine la ley.
Desde el marco legal, la ley 136 de 1994,
reformada por la ley 1551 de 2012, en desarrollo del artículo 313
constitucional, otorgo a los concejos municipales en el numeral 6 de su artículo
32 la potestad de estas corporaciones para establecer, reformar o eliminar
tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas en los municipios, facultad
entonces que es aplicable al caso concreto del proyecto de acuerdo en estudio.
Nuevamente la administración municipal pone a
consideración de esta Corporación la iniciativa de alivios tributarios, presentando
como variaciones una reducción en el primer año del cien por ciento (100%) al
noventa por ciento (90%), estableciendo un diez por ciento (10%) adicional en
caso de contratación de personas mayores de cuarenta (40) años y presentando,
dentro de la exposición de motivos, unas estadísticas correspondientes al
comportamiento empresarial en Tunja, el crecimiento poblacional de la ciudad y
los municipios aledaños, comportamiento laboral en la ciudad en estadísticas,
comparados con el promedio nacional y finaliza con una muy somera exposición de
normas y medidas tomadas en el gobierno central, que pretenden servir como marco jurídico y ejemplo para
este proyecto de acuerdo.
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El cuadro siguiente de empresas por tamaño
muestra claramente cual es el tamaño de la empresa que existe en la ciudad ¿Cuál
es la razón para crear especiales políticas de excepción a quienes vienen a
competir, y en muchos casos sustituir el esfuerzos que hacen las micro y famiempresas, en el sector de comercio, de servicios, ya sea como personas
naturales o jurídicas?, porque a la fecha no se conoce una sola política destinada
a fortalecer este basto mundo de la economía popular existente en la ciudad?.
Para empezar el análisis de conveniencia del
presente proyecto de acuerdo se analizaran los elementos necesarios para su
discusión. En primer lugar volveré a evocar el intento de la administración
2008-2011 de establecer unos beneficios tributarios a algunas empresas
industriales y comerciales, bajo los mismos parámetros que se establecen en la
presente iniciativa, la generación de empleo, como el principal argumento para
ello, iniciativa que no fue acogida en su momento ya que se demostró que la
misma no cumplía con la finalidad invocada y que las empresas que se pretendían
beneficiar, aun cuando no se aprobara la iniciativa en ese entonces, se iban a
instalar en la ciudad de Tunja e iban a generar los empleos que se prometían,
el tiempo dio la razón.
La iniciativa que se presenta para estudio de
la corporación, nuevamente se basa en la necesidad de generación de empleo en
la ciudad de Tunja y presenta esta circunstancia como la alternativa óptima
para este fin, plasma porcentajes de descuento en los impuestos de industria y
comercio y complementario de avisos y tableros en plazo de diez (10) años
disminuyendo con el paso del tiempo y diferenciando a las mismas con el número
de empleos, esta vez iniciando con el noventa por ciento (90%) en descuento y
no en el cien por ciento (100%) que se había estipulado en la iniciativa anterior.
Vuelve a ser argumento del alcalde de Tunja
en la exposición de motivos, que la iniciativa presentada guarda estricta
relación con las políticas propuestas en el plan de desarrollo municipal
consagrado en el acuerdo 005 de 2012, especialmente asocia este proyecto de
acuerdo con el programa eje 2 CIUDAD DE DIALOGO Y EXPRESIÓN DE SABERES,
básicamente anotando allí que es deber de la administración, bajo este plan de
desarrollo, establecer estrategias que permitan generar empleo para los jóvenes
estudiantes de la ciudad, los técnicos y tecnólogos que se forman en Tunja, los
profesionales que egresan de las universidades, planteado, de forma tácita, que
ante la llegada de nuevas empresas, industrias y establecimientos de comercio a
la ciudad de Tunja, se generaran nuevas plazas de trabajo para esta población.
Cabe resaltar que la administración focaliza, en esta ocasión, los beneficios
tributarios a algunos sectores.
En al proyecto de acuerdo 026 de 2014, del
cual también fui designado ponente, expuse varios puntos y falencias que a mi
modo de ver, con fundamento en la normatividad vigente y de pronunciamientos de
la Corte Constitucional sobre el tema, presentaba la iniciativa anterior, por
ello en este escrito, me permitiré revisar las anteriores falencias a fin de
concluir si las mismas fueron saneadas o siguen presentes.
Para iniciar el análisis sobre el presente
proyecto de acuerdo empezare por citar a la Honorable Corte Constitucional
respecto al tema de beneficios tributarios:
“La condición de generalidad, que
resulta aplicable a las exenciones, sin embargo, no desconoce el hecho de que,
por definición, toda exención implica un trato diferenciado en beneficio de
determinados sujetos, que en ausencia de la previsión legal que establece la
exoneración, se encontrarían sometidos al tributo. La exigencia de generalidad
comporta entonces que la exención comprenda a todos aquellos que se encuentren
en el mismo supuesto de hecho, sin distinciones injustificadas. O, dicho de
otra manera, que toda exención tributaria, en cuanto que comporta un
tratamiento diferenciado frente al deber general de contribuir al sostenimiento
de los gastos del Estado, debe estar suficientemente justificada.”[1]
Al igual que en el anterior proyecto de
acuerdo la iniciativa presentada para consideración de esta corporación carece,
según la perspectiva presentada, de una justificación plena para esta exención.
Nuevamente incurre la administración municipal en el mismo error que se viene cometiendo
en este tipo de iniciativas, se plantea la generación de empleo como la
justificación primordial para el establecimiento de estos beneficios
tributarios, sin embargo, adolece de una condicionalidad en la estabilidad
laboral, por el contrario pareciera que pretende reforzar una movilidad de
personal que podría resultar dañina a la idea de generación de empleo, a pesar
de consagrar que la generación de empleo debe ser directo y formal, no plasma
la necesidad de que el mismo empleo sea necesariamente continuo, dejando dudas
como los periodos de temporadas navideñas donde se incrementa el personal de
varias empresas, pero solamente por la temporada, ¿Ese tema incrementa el
porcentaje de descuento en el impuesto? ¿Los empleos deben ser constantes en el
año gravable o puedo tener un número de empleados e incrementarlos en junio o
diciembre durante un mes y acceder a un mayor porcentaje? ¿Se entiende empleo
formal como aquel en el que se pagan todas las prestaciones o, además de lo
anterior, el que subsiste por un periodo prolongado? ¿Busca esta iniciativa
generar empleos permanentes, empleos temporales, empleos mixtos o qué tipo de
empleos? ¿Si existe el número de cargos pero se ha rotado un número de personas
por los mismos, se tiene como dato el número de cargos o la cantidad de
personas que estuvieron en el mismo? Estas dudas surgen de la lectura de este
proyecto de acuerdo.
Como lo muestra el siguiente cuadro,
claramente la mayor generación de empleo no está en la gran empresa, no solo en
Tunja, sino en las demás ciudades del departamento ¿Por qué si es este pequeño
empresariado en el mercado laboral el que genera la mayor cantidad de ocupados no se generan políticas, de incentivos, de ciencia
y tecnología, de microcréditos, etc. De alivios tributarios que les permitan
una mayor perdurabilidad de sus empresas, como principales generadoras de
empleo y no crearles condiciones adversas de mercado frente a otros
competidores?
Reitero que, como se puede inferir del aparte
transcrito del fallo del máximo tribunal constitucional, que el Estado al
realizar o establecer beneficios tributarios pierde capacidad económica, lo
anterior basado en que se deja de recibir tributación, por ello debe establecerse
que el fin que se busca con los beneficios tributarios sea importante y
realmente aplicable, de allí que se exija que cuando se presenten este tipo de
iniciativas no solo se exhiba como finalidad la generación de empleo, sin que
se establezca las condiciones del mismo, sin o que se garanticen las
condiciones dignas del mismo y se garantice la aplicación de la normatividad
laboral, pues ello no se valora de forma alguna estas circunstancias y del
texto normativo propuesto y la exposición de motivos, no se infiere que se
genere algún tipo de control a las condiciones laborales o a la estabilidad
laboral.
Si bien es cierto el Concejo de Tunja puede
establecer beneficios tributarios como el que se plantea, debe debatirse en qué
condiciones se hace, bajo que parámetros se propone y sobre todo garantizar que
el fin perseguido sea acorde con la realidad y con las condiciones dignas que
los principios del Estado social de derecho establecen, precisamente frente a
este tema la Corte Constitucional agrego:
“Como se ha dicho, dentro de los parámetros que determinan su validez
constitucional, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para
diseñar la política tributaria estableciendo gravámenes y exenciones. Y en
ejercicio de su competencia puede, en un momento dado, optar por reducir o
eliminar determinados beneficios tributarios, cuando concluya que el balance
entre su efectividad para conseguir los fines que perseguía su
establecimiento y las distorsiones y complejidades que ellos pueden introducir
al sistema tributario es negativo. Y en esa evaluación cabe, también, la
consideración de instrumentos alternativos que en un momento dado pueden
mostrar mayor aptitud para la obtención de los mismos fines.”[2]
Ahora bien, la administración municipal
establece que la iniciativa propuesta guarda estricta relación con el plan de
desarrollo y con los esfuerzos realizados por la secretaria de desarrollo de
Tunja, sin embargo, como debería hacerlo, no demuestra algún análisis si quiera
somero de la no existencia de otras alternativas de impulso al empleo o en caso
de existir tampoco se toma el espacio para discutirlas y demostrar que hace a
la presente propuesta la más viable, como se puede establecer en el aparte
transcrito del fallo, resulta, para ese alto tribunal, necesario e ineludible
que se demuestre que es la mejor propuesta para alcanzar los fines
establecidos, de lo contrario puede, en este caso el Concejo de Tunja, desechar
la propuesta por esta circunstancia.
Nuevamente resulta curioso que siempre se
establezcan propuestas de beneficios tributarios a empresas e industrias con el
fin de generar empleo, una propuesta que esta revaluada, a nivel nacional no
existe una real generación de empleo, entre los críticos más fuertes a esta
tendencia y varias organizaciones laborales se acusa incluso de que los puestos
generados tienen condiciones precarias a nivel laboral, acusan que la
estabilidad laboral es pésima y que las cifras que muestran las empresas e
industrias a fin de obtener los beneficios tributarios no reflejan, de forma
real, las condiciones en que se encuentran los empleados y que, como puede
verse en el presente caso, no se plasman o se establecen condiciones laborales mínimas
para poder ser beneficiario de estas exenciones tributarias.
El Estado, en este caso a través del
municipio de Tunja, no puede establecer medidas de beneficio en tributación
olvidando su obligación constitucional de velar por el trabajo digno, lo
anterior tal y como lo ha afirmado la Corte Constitucional:
“En otros casos, las exenciones tributarias pueden obedecer a
consideraciones de fomento o a opciones de política fiscal o laboral. En esos
eventos, si bien el beneficio especial no responde a un imperativo por razones
de equidad, es posible justificarlo en un ejercicio de ponderación entre los
principios de orden tributario que se sacrifican con su establecimiento y la
razonabilidad y proporcionalidad de la medida en función de sus fines. Así, por
ejemplo, cuando el legislador decide establecer un beneficio tributario por
razones de fomento, la contribución de los destinatarios del mismo a los fines
del Estado debe apreciarse no solo desde la prespectiva de su esfuerzo fiscal,
sino también de la contribución que realizan al vincularse a actividades que,
no obstante su importancia para el Estado, presumiblemente no se
llevarían a cabo en ausencia del beneficio tributario, el cual se justifica,
entonces, en el interés superior que alienta la actividad que se promueve, bien
sea por su carácter estratégico, por su capacidad para generar empleo en áreas
deprimidas, por su potencial sobre los niveles de actividad económica, etc.”[3]
Lo anteriormente plasmado, no quiere decir
otra cosa sino que cuando se propugna como sustento del beneficio tributario la
creación del empleo recarga, en el Estado y en quien recibe el beneficio
tributario, una obligación de generar otras actividades que se requieren, si
bien es cierto es necesario generar empleo, el municipio debe velar porque ese
empleo llegue a sectores que lo requieren, vigilar que sean las personas que más
requieren del Estado quienes se beneficien de los resultados, que en principio
se esperan sean positivos, de la exención de impuestos. Lo anterior porque la
Corte Constitucional no olvida que estamos en un Estado Social de Derecho y que
no deben olvidarse las premisas y fundamentos que sustentan esa característica
del Estado.
Desde el punto de vista empresarial y de trámites,
la presente iniciativa trae una propuesta que resulta algo difícil de entender,
consagra en el literal e) del parágrafo cuarto del artículo primero la
necesidad de que las empresas presenten, a fin de obtener los alivios
tributarios, una certificación de residencia de sus empleados expedida por las
inspecciones de policía, un requisito que contraviene la normatividad antitramites, pero que además presenta ciertas discusiones, bajo que parámetros
un inspector de policía va a certificar o no la residencia de una persona,
cuanto tiene que certificar de residencia de esa persona para acceder al
beneficio tributario o en qué condiciones de residencia, esto es si es
permanente o momentánea.
Cabe destacar, además de lo mencionado en
cuanto a la conveniencia del presente proyecto de acuerdo, una grave falencia
que se presenta en la iniciativa. El artículo 7 de la ley 819 de 2003 consagra
la obligación de aclarar, sobre todo en este tipo de iniciativas normativas, el
impacto de las medidas que se pretenden adoptar en el marco fiscal de mediano
plazo, ello quiere decir que se debe presentar, de parte de la administración,
cuales son los efectos de los beneficios tributarios que se piensan implementar
en las finanzas del municipio. Es clara la disposición legal y no puede
inferirse otra cosa de su lectura, nuevamente la administración municipal debió,
dentro de la exposición de motivos, sustentar dicho impacto, sin embargo, en
una lectura consciente y pormenorizada, puede inferirse que tal requisito no se
presenta en la iniciativa, no se explica, ni se puede establecer, cual es el
impacto fiscal de este beneficio tributario, a mi modo de ver tan amplio, que
se está proponiendo aprobar. Debió, acatando la normatividad establecida,
generarse promedios y proyecciones y establecerse el impacto.
La norma que se está trayendo a colación
también establece la obligación, para quien propone la iniciativa, de
establecer clara y sustentadamente, la fuente alterna de recursos, no creo que
exista otro fundamento para este requisito que aquel que expone la Corte
Constitucional en los apartes transcritos anteriormente, se esta buscando no
afectar, de forma grave, los recursos públicos con los que se alimenta la
inversión estatal, la generación de empleo, fin social perseguido en esta
iniciativa, es, de forma general, una buena iniciativa, sin embargo, lo que se
recusa acá, es que se ha establecido una política de beneficio a grandes
capitales bajo premisas sociales, pero no se ha logrado demostrar, por lo menos
hasta el momento, que exista un resultado positivo en la misma.
En la ponencia radicada anteriormente se ofició
al secretario de desarrollo municipal de Tunja, a fin de conocer el
comportamiento de desempleo en la ciudad, de la respuesta[4]
puede deducirse que, a pesar de existir beneficios tributarios concedidos en el
año 2005, no existió una reducción en el desempleo, se denota lo que podría
denominarse una constante en los índices de la ciudad de Tunja, ello permite
ver que no se puede relacionar a los beneficios tributarios una reducción en el
desempleo, no se denota que exista esa relación y si por el contrario se nos
presenta casi como una política constante del municipio de Tunja, política que
no demuestra a la fecha resultados que guaren proporción a los beneficios
otorgados. La iniciativa igualmente no deja plasmados, además de criterios de
evaluación del empleo que se busca generar, criterios que permitan evaluar si
la creación de empleo, que posiblemente se genere, guarda proporción con el
impacto negativo en los recursos municipales.
Como se había venido exponiendo
anteriormente, se presenta esta iniciativa, como se ha hecho en ocasiones
anteriores, como la alternativa ideal, nuevamente expongo, sin evaluar de forma
alguna otras alternativas o sin demostrar, como debería hacerse conforme a los
aparte del fallo de la Corte Constitucional transcrito, que no existen más
opciones. Todo lo anterior lo reitero para realizar una introducción a un punto
que debe ser analizado concienzudamente, la administración plantea que esta
iniciativa guarda relación a con el plan de desarrollo aprobado en el acuerdo
006 de 2012, argumento en el que discrepo totalmente, al leerse el plan de
desarrollo 2012-2015 lo que se consagra allí es la creación de estrategias y
planes que impulsen la creación de empresas o fortalecimiento de las
existentes, sin embargo el mismo plan, en su artículo 39, establece una
limitante, el crecimiento económico de la ciudad, ello quiere decir que lo que
se busca con la creación o fortalecimiento empresarial local es crecer
económicamente, ello refuerza mucho más la necesidad de establecer fuentes alternas
que suplan el vacío que deja en los ingresos este beneficio tributario, a nivel
nación, como ejemplo, se concedieron varios beneficios tributarios, pero las
fuentes de ingresos que dejaron de percibirse por este concepto fue suplido con
nuevos tributos, cabe entonces el interrogante sobre como planea la
administración municipal suplir esta baja en los ingresos.
Como se muestra en el gráfico, la mortandad
de empresas que no resisten la vorágine en que se han convertido los mercados,
locales dan cuanta como en el 2011, de 89.619 matrículas activas, 37.161,
fueron canceladas, esto mas que una destrucción creadora del mercado, es la débil
condición del tamaño de empresa, que no perdura por distintas circunstancias
que nunca han sido objeto de atención.
Del análisis del plan de desarrollo 2012-2015
se puede establecer que, en su momento, se dejó planteada la necesidad de
fortalecer las empresas que actualmente existen en Tunja, este proyecto de
acuerdo que se presenta, de forma total, excluye a las empresas existentes y
les genera espacios que atacan la competencia en igualdad de condiciones a
aquellos que ya están en Tunja. No se ha propuesto, por lo menos como política pública
real, directrices o parámetros que establezcan algún tipo de fortalecimiento al
sector empresarial existente, ello permite concluir que no guarda proporción
esta iniciativa con el plan de desarrollo aprobado, más aun cuando esta
supuesta estrategia no contempla todo lo que debe estudiarse a la hora de
aprobarla. Resulta necesario que este tipo de iniciativas valoren, medidas que
permitan la generación de empleo con las empresas que están, de que sirve traer
nuevas empresas si no se esta logrando mantener la continuidad de las
existentes y tampoco se esta propendiendo por que las mismas generen nuevos
empleos.
Dentro de la sustentación del proyecto de
acuerdo, además de no encontrarse el impacto al marco fiscal de mediano plazo,
no se encuentra un análisis estimado del impacto en la economía tunjana,
especialmente cuanto se proyecta dejar de percibir por concepto de los
impuestos sobre los cuales recae el beneficio tributario, dificultando un
análisis sobre el impacto posible en las finanzas públicas, haciendo que, en
caso de aprobar el proyecto de acuerdo que se somete a consideración del
Concejo Municipal, se de vía libre, de forma ciega, a una propuesta de la que
no se conoce el impacto negativo y del cual tan solo se espera que tenga
resultados positivos. En palabras del Corte Constitucional:
“Lo importante a efectos del análisis de constitucionalidad es establecer
si un determinado beneficio tributario, no obstante que puede alterar, en
principio el equilibrio que el sistema tributario, tal como ha sido
constitucionalizado, exige entre la obligación de contribuir y la capacidad
económica de cada cual, puede considerarse justificado a la luz de otros
valores constitucionales o desde la perspectiva del interés general y los fines
del Estado.”[5]
Lo que se viene discutiendo sustenta también
la imposibilidad de la administración de plantear el impacto al marco fiscal de
mediano plazo, pues no se compromete a consagrar metas de generación de empleo,
metas en la instalación de nuevas empresas y metas la calidad de las empresas
que se esperan, lo que hace que la iniciativa a su vez carezca de un horizonte
definido y de las posibilidades de mejora que busca este tipo de iniciativas,
en particular la que se esta presentando.
Ahora bien, plasma la administración
municipal en la exposición de motivos, unas estadísticas y datos sobre Tunja,
que evidencian que a pesar de haber tomado medidas parecidas a las propuestas
en el año 2005 el desempleo local no disminuyo, no aumentaron las empresas
grandes y tampoco hay instalación de nuevas industrias, pese a que las medidas
de alivios tributarios si se han aplicado, resultaría importante que la
administración manifestara si hay intensiones claras de empresas de asentarse o
abrir sus instalaciones en Tunja, no como algo para criticar, sino para
establecer que empresas se están beneficiando o que la medida realmente tiene algún
interés en el sector privado que se pretende beneficiar.
Actualmente se viene discutiendo a nivel
nacional la reducción de impuestos a empresas e industrias con el mismo fin que
establece la iniciativa municipal bajo estudio, pero dichas iniciativas
legislativas traen consigo la creación o ampliación de nuevas fuentes de
ingreso tributarias, lo anterior bajo el entendido de que no se puede
desfinanciar el Estado de forma tan directa, esta anotación tiene como sentido
demostrar como resulta necesario lo que se ha plasmado a lo largo de este
escrito, como también a nivel nacional la fuente alterna de ingresos que sustituya
la que se esta dejando de percibir resulta sumamente relevante para poder
debatir y aprobar o negar este tipo de iniciativas.
En conclusión el proyecto de acuerdo que
presenta nuevamente el Alcalde de Tunja carece de proporcionalidad entre el
beneficio tributario que se propone, carece de una análisis concienzudo sobre
el impacto en el marco fiscal de mediano plazo, carece del establecimiento
claro de los resultados esperados frente al sacrificio en los recursos
percibidos y no presenta estudios necesarios para su sustentación, por lo que
no se encuentran saneadas las deficiencias que se habían anotado en la
iniciativa pasada, la administración municipal no atendió en el presente
proyecto de acuerdo, las falencias que le fueron reseñadas, ni busco las
soluciones a las mismas o la documentación requerida para este fin.
Pedro Pablo Salas Hernández
Concejal
ponente
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