Ponencia primer debate proyecto de
acuerdo 026 de 2014 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONAN UNOS BENEFICIOS TRIBUTARIOS
AL ARTICULO 84 DEL DECRETO 389 DE 2006 EN EL MUNICIPIO DE TUNJA”
Me ha correspondido presentar ante ustedes la
ponencia del proyecto de acuerdo 026 de 2014 “Por medio del cual se adicionan
unos beneficios tributarios al articulo 84 del decreto 389 de 2006 en el
municipio de Tunja” la cual presentare de la siguiente forma.
 |
| Tunja |
En primer lugar debe analizarse lo
correspondiente a la competencia que tiene esta corporación para conocer y
decidir sobre el asunto del proyecto de acuerdo de la referencia. Conforme al artículo
313 de la C. P. que en su numeral 4 establece lo siguiente: “Votar de conformidad con la Constitución y
la ley los tributos y los gastos locales.”. Por lo que, desde
el punto de vista constitucional, tiene la potestad el Concejo de Tunja de
aprobar disposiciones sobre el tema tributario, beneficios en el pago de los
mismos y la aprobación o no de los impuestos y contribuciones que se cobran de
parte de la administración municipal, según lo determine la ley.
Desde el marco legal, la ley 136 de 1994,
reformada por la ley 1551 de 2012, en desarrollo del artículo 313
constitucional, otorgo a los concejos municipales en el numeral 6 de su artículo
32 la potestad de estas corporaciones para establecer, reformar o eliminar
tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas en los municipios, facultad
entonces que es aplicable al caso concreto del proyecto de acuerdo en estudio.
Para empezar el análisis de conveniencia del
presente proyecto de acuerdo se analizaran los elementos necesarios para su
discusión. En primer lugar empezare por evocar el intento de la administración
2008-2011 de establecer unos beneficios tributarios a algunas empresas
industriales y comerciales, bajo los mismos parámetros que se establecen en la
presente iniciativa, la generación de empleo, como el principal argumento para
ello, iniciativa que no fue acogida en su momento ya que se demostró que la
misma no cumplía con la finalidad invocada y que las empresas que se pretendían
beneficiar, aun cuando no se aprobara la iniciativa en ese entonces, se iban a
instalar en la ciudad de Tunja e iban a generar los empleos que se prometían,
el tiempo dio la razón.
La iniciativa que se presenta para estudio de
la corporación, tiene un margen mayor, amplia totalmente los beneficiarios de
las rebajas tributarias, nuevamente se basa en la necesidad de generación de
empleo en la ciudad de Tunja y presenta esta circunstancia como la alternativa óptima
para este fin, plasma porcentajes de descuento en los impuestos de industria y
comercio y complementario de avisos y tableros en plazo de diez (10) años
disminuyendo con el paso del tiempo y diferenciando a las mismas con el número
de empleos.
Argumenta el alcalde de Tunja en la
exposición de motivos, que la iniciativa presentada guarda estricta relación
con las políticas propuestas en el plan de desarrollo municipal consagrado en
el acuerdo 005 de 2012, especialmente asocia este proyecto de acuerdo con el
programa eje 2 CIUDAD DE DIALOGO Y EXPRESION DE SABERES, básicamente anotando
allí que es deber de la administración, bajo este plan de desarrollo,
establecer estrategias que permitan generar empleo para los jóvenes estudiantes
de la ciudad, los técnicos y tecnólogos que se forman en Tunja, los
profesionales que egresan de las universidades, planteado, de forma tácita, que
ante la llegada de nuevas empresas, industrias y establecimientos de comercio a
la ciudad de Tunja, se generaran nuevas plazas de trabajo para esta población.
Cabe resaltar que la administración focaliza, en esta ocasión, los beneficios
tributarios a las siguientes empresas:
- Industrias.
- Hoteleras.
- De servicios
turísticos.
- Actividades
culturales y artísticas.
- De call center.
- De servicios de
informativa y conexas.
- De generación de
alternativas ambientales.
Para iniciar el análisis sobre el presente
proyecto de acuerdo empezare por citar a la Honorable Corte Constitucional
respecto al tema de beneficios tributarios:
“La condición de generalidad, que
resulta aplicable a las exenciones, sin embargo, no desconoce el hecho de que,
por definición, toda exención implica un trato diferenciado en beneficio de
determinados sujetos, que en ausencia de la previsión legal que establece la
exoneración, se encontrarían sometidos al tributo. La exigencia de generalidad
comporta entonces que la exención comprenda a todos aquellos que se encuentren
en el mismo supuesto de hecho, sin distinciones injustificadas. O, dicho de
otra manera, que toda exención tributaria, en cuanto que comporta un
tratamiento diferenciado frente al deber general de contribuir al sostenimiento
de los gastos del Estado, debe estar suficientemente justificada.”[1]
La iniciativa presentada para consideración
de esta corporación carece, según la perspectiva presentada, de una
justificación plena para esta exención. Incurre la administración municipal en
el mismo error que se viene incurriendo en este tipo de iniciativas, se plantea
la generación de empleo como la justificación primordial para el
establecimiento de estos beneficios tributarios, sin embargo se carece en todo el
argumento de una exposición y una definición clara de las condiciones de empleo
que se buscan generar, no se deja garantía de la estabilidad y las condiciones
laborales que se buscan generar en la ciudad de Tunja, ello deja planteadas
serias dudas del empleo que se pretende generar, de nada sirve la generación de
empleo si las condiciones en las que se realiza no son apropiadas para esas
mismas personas que se proyecta.
Debe establecerse, como se puede inferir del
aparte transcrito del fallo del máximo tribunal constitucional, que el Estado
al realizar o establecer beneficios tributarios pierde capacidad económica, lo
anterior basado en que se deja de recibir tributación, por ello debe establecerse
que el fin que se busca con los beneficios tributarios sea importante y
realmente aplicable, de allí que se exija que cuando se presenten este tipo de
iniciativas solo se exhiba como finalidad la generación de empleo, sin que se
establezca las condiciones del mismo, se garanticen las condiciones dignas del
mismo y se garantice la aplicación de la normatividad laboral, pues ello no se
valora de forma alguna estas circunstancias y del texto normativo propuesto y
la exposición de motivos, no se infiere que se genere algún tipo de control a
las condiciones laborales, a la estabilidad laboral o a que se garantice la
contratación de personal de la ciudad de Tunja.
Si bien es cierto el Concejo de Tunja puede
establecer beneficios tributarios como el que se plantea, debe debatirse en qué
condiciones se hace, bajo que parámetros se propone y sobre todo garantizar que
el fin perseguido sea acorde con la realidad y con las condiciones dignas que
los principios del Estado social de derecho establecen, precisamente frente a
este tema la Corte Constitucional agrego:
“Como se ha dicho, dentro de los parámetros que determinan su validez
constitucional, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para
diseñar la política tributaria estableciendo gravámenes y exenciones. Y en
ejercicio de su competencia puede, en un momento dado, optar por reducir o
eliminar determinados beneficios tributarios, cuando concluya que el balance
entre su efectividad para conseguir los fines que perseguía su
establecimiento y las distorsiones y complejidades que ellos pueden introducir
al sistema tributario es negativo. Y en esa evaluación cabe, también, la
consideración de instrumentos alternativos que en un momento dado pueden
mostrar mayor aptitud para la obtención de los mismos fines.”[2]
 |
| Fuente. POT. Municipio de Tunja. |
Ahora bien, la administración municipal
establece que la iniciativa propuesta guarda estricta relación con el plan de
desarrollo, con los esfuerzos realizados por la secretaria de desarrollo de
Tunja y con los convenios y acuerdos celebrados con el ayuntamiento de
Barcelona, sin embargo, como debería hacerlo, no demuestra algún análisis si
quiera somero de que la no existencia de otras alternativas de impulso al
empleo o en caso de existir tampoco se toma el espacio para discutirlas y
demostrar que hace a la presente propuesta la más viable, como se puede
establecer en el aparte transcrito del fallo, resulta, para ese alto tribunal,
necesario e ineludible que se demuestre que es la mejor propuesta para alcanzar
los fines establecidos, de lo contrario puede, en este caso el Concejo de
Tunja, desechar la propuesta por esta circunstancia.
Resulta curioso que siempre se establezcan
propuestas de beneficios tributarios a empresas e industrias con el fin de
generar empleo, una propuesta que esta revaluada, a nivel nacional no existe
una real generación de empleo, entre los críticos más fuertes a esta tendencia
y varias organizaciones laborales se acusa incluso de que los puestos generados
tienen condiciones precarias a nivel laboral, acusan que la estabilidad laboral
es pésima y que las cifras que muestran las empresas e industrias a fin de
obtener los beneficios tributarios no reflejan, de forma real, las condiciones
en que se encuentran los empleados y que, como puede verse en el presente caso,
no se plasman o se establecen condiciones laborales mínimas para poder ser beneficiario
de estas exenciones tributarias.
El Estado, en este caso a través del
municipio de Tunja, no puede establecer medidas de beneficio en tributación
olvidando su obligación constitucional de velar por el trabajo digno, lo
anterior tal y como lo ha afirmado la Corte Constitucional:
“En otros casos, las exenciones tributarias pueden obedecer a
consideraciones de fomento o a opciones de política fiscal o laboral. En esos
eventos, si bien el beneficio especial no responde a un imperativo por razones
de equidad, es posible justificarlo en un ejercicio de ponderación entre los
principios de orden tributario que se sacrifican con su establecimiento y la
razonabilidad y proporcionalidad de la medida en función de sus fines. Así, por
ejemplo, cuando el legislador decide establecer un beneficio tributario por
razones de fomento, la contribución de los destinatarios del mismo a los fines
del Estado debe apreciarse no solo desde la prespectiva de su esfuerzo fiscal,
sino también de la contribución que realizan al vincularse a actividades que,
no obstante su importancia para el Estado, presumiblemente no se
llevarían a cabo en ausencia del beneficio tributario, el cual se justifica,
entonces, en el interés superior que alienta la actividad que se promueve, bien
sea por su carácter estratégico, por su capacidad para generar empleo en áreas
deprimidas, por su potencial sobre los niveles de actividad económica, etc.”[3]
Lo anteriormente plasmado, no quiere decir
otra cosa sino que cuando se propugna como sustento del beneficio tributario la
creación del empleo recarga, en el estado y en quien recibe el beneficio
tributario, una obligación de generar otras actividades que se requieren, si
bien es cierto es necesario generar empleo, el municipio debe velar porque ese
empleo llegue a sectores que lo requieren, vigilar que sean las personas que
mas requieren del Estado quienes se beneficien de los resultados, que en
principio se esperan sean positivos, de la exención de impuestos. Lo anterior
porque la Corte Constitucional no olvida que estamos en un Estado Social de
Derecho y que no deben olvidarse las premisas y fundamentos que sustentan esa
característica del Estado.
Cabe destacar, además de lo mencionado en
cuanto a la conveniencia del presente proyecto de acuerdo, una grave falencia
que se presenta en la iniciativa. El artículo 7 de la ley 819 de 2003 consagra
la obligación de aclarar, sobre todo en este tipo de iniciativas normativas, el
impacto de las medidas que se pretenden adoptar en el marco fiscal de mediano
plazo, ello quiere decir que se debe presentar, de parte de la administración,
cuales son los efectos de los beneficios tributarios que se piensan implementar
en las finanzas del municipios. Es clara la disposición legal y no puede
inferirse otra cosa de su lectura, que la administración municipal debió,
dentro de la exposición de motivos, sustentar dicho impacto, sin embargo, en
una lectura consciente y pormenorizada, puede inferirse que tal requisito no se
presenta en la iniciativa, no se explica, ni se puede establecer, cual es el
impacto fiscal de este beneficio tributario, a mi modo de ver tan amplio, que
se está proponiendo aprobar.
La norma que se está trayendo a colación
antes también establece la obligación, para quien propone la iniciativa, de
establecer clara y sustentadamente, la fuente alterna de recursos, no creo que
exista otro fundamento para este requisito que aquel que expone la Corte
Constitucional en los apartes transcritos anteriormente, se esta buscando no
afectar, de forma grave, los recursos públicos con los que se alimenta la
inversión estatal, la generación de empleo, fin social perseguido en esta
iniciativa, en, de forma general, una buena iniciativa, sin embargo, lo que se
recusa acá, es que se ha establecido una política de beneficio a grandes
capitales bajo premisas sociales, pero no se ha logrado demostrar, por lo menos
hasta el momento, que exista un resultado positivo en la misma.
Se ofició al secretario de desarrollo
municipal de Tunja a fin de conocer el comportamiento de desempleo en la ciudad
de Tunja, de la respuesta[4]
puede deducirse que, a pesar de existir beneficios tributarios concedidos en el
año 2005, no existió una reducción en el desempleo, se denota lo que podría
denominarse una constante en los índices de la ciudad de Tunja, ello permite
ver que no se puede relacionar a los beneficios tributarios una reducción en el
desempleo, no se denota que exista esa relación y si por el contrario se nos
presenta casi como una política constante del municipio de Tunja, política que
no demuestra a la fecha resultados que guaren proporción a los beneficios
otorgados. La iniciativa igualmente no deja plasmados, además de criterios de
evaluación del empleo que se busca generar, criterios que permitan evaluar si
la creación de empleo, que posiblemente se genere, guarda proporción con el
impacto negativo en los recursos municipales.
Como se había venido exponiendo
anteriormente, se presenta esta iniciativa, como se ha hecho en ocasiones
anteriores, como la alternativa ideal, nuevamente expongo, sin evaluar de forma
alguna otras alternativas o sin demostrar, como debería hacerse conforme a los
aparte del fallo de la Corte Constitucional transcrito, que no existen más
opciones. Todo lo anterior lo reitero para realizar una introducción a un punto
que debe ser analizado concienzudamente, la administración plantea que esta
iniciativa guarda relación a con el plan de desarrollo aprobado en el acuerdo
006 de 2012, argumento en el que discrepo totalmente, al leerse el plan de
desarrollo 2012-2015 lo que se consagra allí es la creación de estrategias y
planes que impulsen la creación de empresas o fortalecimiento de las
existentes, sin embargo el mismo plan, en su artículo 39, establece una
limitante, el crecimiento económico de la ciudad, ello quiere decir que lo que
se busca con la creación o fortalecimiento empresarial local es crecer
económicamente, ello refuerza mucho más la necesidad de establecer fuentes
alternas que suplan el vacío que deja en los ingresos este beneficio
tributario, a nivel nación, como ejemplo, se concedieron varios beneficios
tributarios, pero las fuentes de ingresos que dejaron de percibirse por este
concepto fue suplido con nuevos tributos, cabe entonces el interrogante sobre
como planea la administración municipal suplir esta baja en los ingresos.
Del análisis del plan de desarrollo 2012-2015
se puede establecer que, en su momento, se dejó planteada la necesidad de
fortalecer las empresas que actualmente existen en Tunja, este proyecto de
acuerdo que se presenta, de forma total, excluye a las empresas existentes y
les genera espacios que atacan la competencia en igualdad de condiciones a
aquellos que ya están en Tunja. No se ha propuesto, por lo menos como política pública
real, directrices o parámetros que establezcan algún tipo de fortalecimiento al
sector empresarial existente, ello permite concluir que no guarda proporción
esta iniciativa con el plan de desarrollo aprobado, más aun cuando esta
supuesta estrategia no contempla todo lo que debe estudiarse a la hora de
aprobarla.
Dentro de la sustentación del proyecto de
acuerdo, además de no encontrarse el impacto al marco fiscal de mediano plazo,
no se encuentra un análisis estimado del impacto en la economía tunjana,
especialmente cuanto se dejara de proyecta dejar de percibir por concepto de
los impuestos sobre los cuales recae el beneficio tributario, dificultando un
análisis sobre el impacto posible en las finanzas públicas, haciendo que, en
caso de aprobar el proyecto de acuerdo que se somete a consideración del
Concejo Municipal, se de vía libre, de forma ciega, a una propuesta de la que
no se conoce el impacto negativo y del cual tan solo se espera que tenga
resultados positivos. En palabras del Corte Constitucional:
“Lo importante a efectos del análisis de constitucionalidad es establecer
si un determinado beneficio tributario, no obstante que puede alterar, en
principio el equilibrio que el sistema tributario, tal como ha sido
constitucionalizado, exige entre la obligación de contribuir y la capacidad económica
de cada cual, puede considerarse justificado a la luz de otros valores
constitucionales o desde la perspectiva del interés general y los fines del
Estado.”[5]
En conclusión este proyecto de acuerdo carece
de proporcionalidad entre el beneficio tributario que se propone, carece de una
análisis concienzudo sobre el impacto en el marco fiscal de mediano plazo,
carece del establecimiento claro de los resultados esperados frente al
sacrificio en los recursos percibidos y no presenta estudios necesarios para su
sustentación.
Por todo lo anterior presento PONENCIA NEGATIVA
al proyecto de acuerdo 026 de 2014 “Por medio del cual se adicionan unos
beneficios tributarios al artículo 84 del decreto 389 de 2006 en el municipio
de Tunja” y solicito a los Honorables Concejales archivar la presente
iniciativa.
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